中國(guó)哪些省市罰沒(méi)收入高？
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文 | 陳汐
按照政務(wù)公開(kāi)的要求，各地政府每年需要披露財(cái)政收入的構(gòu)成。在一般情況下，稅收收入占比越高，財(cái)政收入的質(zhì)量越高。從發(fā)展方向看，財(cái)政收入應(yīng)以“稅收收入”為主，“非稅收入”和其他類(lèi)型的收入，所占比例應(yīng)當(dāng)呈下降趨勢(shì)。
“罰沒(méi)收入”是指執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)，對(duì)違法違章者罰款的款項(xiàng)、沒(méi)收的贓款和贓物變價(jià)款?！傲P沒(méi)收入”屬于“非稅收入”。
一個(gè)地區(qū)“罰沒(méi)收入”與稅收收入的比值（下稱(chēng)“罰沒(méi)收入占比”）除了可以反映當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的質(zhì)量，還可以反映一些其他信息。
在不同地區(qū)，“罰沒(méi)收入占比”差異巨大。在某些城市，這個(gè)比值接近于1%，比如南京、深圳。
而在另一些城市，這個(gè)比值超過(guò)了20%，比如遼寧省盤(pán)錦市。
“罰沒(méi)收入占比”不應(yīng)過(guò)高，而且不應(yīng)增長(zhǎng)過(guò)快。在很多城市中，這個(gè)比值是長(zhǎng)期穩(wěn)定的，甚至是下降的。
“罰沒(méi)收入”雖然是各地財(cái)政收入報(bào)表中不起眼的一個(gè)項(xiàng)目，但經(jīng)常引發(fā)關(guān)注。比如2021年底，國(guó)辦督查室公開(kāi)通報(bào)，河北省霸州市政府違規(guī)下達(dá)任務(wù)，組織運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，亂罰款、亂攤派。再如，2022年7月，媒體報(bào)道山東省成武縣交通局在貨車(chē)未違法之前，向貨車(chē)司機(jī)出售罰款“月票”。這些事件都曾引發(fā)廣泛熱議。
那么，中國(guó)哪些省市的“罰沒(méi)收入占比”比較高？
本文的觀察指標(biāo)是，“罰沒(méi)收入占比”。為了行文的方便，我們將其定義為“A”，即
A =“罰沒(méi)收入”/ 稅收收入 = “罰沒(méi)收入占比”。
下面，我們先分析中國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市（下稱(chēng)各省）的情況，然后分析一些重點(diǎn)城市的情況。
各省的“罰沒(méi)收入占比”
本文的分析不考慮港澳臺(tái)地區(qū)，同時(shí)因?yàn)槲茨苷业浇骱臀鞑氐南嚓P(guān)數(shù)據(jù)，也將這兩者忽略。
表1按照各省2021年的“A值”排序。這里用2021年數(shù)據(jù)排序，是因?yàn)橛行┦》萆形磁?022年數(shù)據(jù)。
表1: 各省2021年和2022年的“罰沒(méi)收入”與稅收收入
注1:NA表示數(shù)據(jù)不可得。 注2：山東、上海沒(méi)有單獨(dú)披露2021年和2022年的“罰沒(méi)收入”，而是將其納入了“非稅收入”項(xiàng)目下的“其他收入”；湖南沒(méi)有單獨(dú)披露2022年的“罰沒(méi)收入”。所以在相應(yīng)數(shù)據(jù)之后標(biāo)了（全），以示區(qū)分。 注3:黑龍江2022年“罰沒(méi)收入”和“稅收收入”為預(yù)算數(shù)據(jù)，并非真正的執(zhí)行數(shù)據(jù)。所以在相應(yīng)數(shù)據(jù)之后標(biāo)了（預(yù)），以示區(qū)分。 注4:遼寧2022年“罰沒(méi)收入”為上半年數(shù)據(jù)，所以在相應(yīng)數(shù)據(jù)之后標(biāo)了（半年），以示區(qū)分。
從表1數(shù)據(jù)可算出，各省2021年“罰沒(méi)收入占比”（即A）的中值是5.3%。表1中，內(nèi)蒙古、黑龍江、廣西的A值超過(guò)了9%；湖南、遼寧、貴州、河北、四川、云南6省的比值超過(guò)了6%。和中值相比，這些省份偏高。
2021年，A值低于4%的有9個(gè)，其中包括四個(gè)直轄市，以及廣東、浙江、江蘇、福建、陜西五省。
但需要注意，以上排序僅用了2021年的數(shù)據(jù)，這有可能導(dǎo)致排序失真。比如，如果某省2021的“罰沒(méi)收入”遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于或低于其他年份，那么表1的排序就有失公允。
解決以上問(wèn)題的一個(gè)方法是，用多年數(shù)據(jù)的平均值。下面看看各省最近4年（2019年-2022年）“罰沒(méi)收入占比”的平均值，這個(gè)結(jié)論更有意義。圖1給出了計(jì)算結(jié)果。
圖1: 各省2019年-2022年A值的四年平均值
注1:忽略了山東和上海，因?yàn)槲磫为?dú)披露“罰沒(méi)收入”。 注2：如果某省缺乏2022年數(shù)據(jù)，那么就計(jì)算2019年-2021年數(shù)據(jù)的平均值。 注3：此處的平均值是加權(quán)平均值。
圖1中26個(gè)數(shù)據(jù)的中值為5.1%，這與2021年的中值5.3%非常接近。圖1的前十名和表1的前十名基本重合。只是，圖1中多了天津、吉林，少了四川、寧夏。
因?yàn)橛昧怂哪甑臄?shù)據(jù)，圖1比表1更能反映哪個(gè)省份的“罰沒(méi)收入占比”偏高。
在圖1中，遼寧、廣西、黑龍江最高，其數(shù)值大于7%，東三省占了兩席。
數(shù)值最高的前十名，大多來(lái)自東北、西南、華北地區(qū)。其中包含東北三?。汉邶埥?、吉林、遼寧，包含西南地區(qū)的廣西、貴州、云南，包含華北地區(qū)的天津、河北、內(nèi)蒙古。
需要注意，因?yàn)锳 =“罰沒(méi)收入”/ 稅收收入，似乎稅收收入越少的省份，A的數(shù)值就越容易偏高。但事實(shí)上，很多稅收收入少的地方，A的數(shù)值并不高。比如，西北地區(qū)的陜西、甘肅、青海、寧夏的A值都不高。
一位財(cái)政研究專(zhuān)家對(duì)《財(cái)經(jīng)十一人》說(shuō)，從各省“罰沒(méi)收入占比”的高低，可以看出一些信息，但不能反映問(wèn)題的全貌。有些省份雖然數(shù)值偏高，但卻具有合理性。所以，“罰沒(méi)收入占比”并不是批評(píng)或表?yè)P(yáng)的基礎(chǔ)，只是提供一些客觀數(shù)據(jù)，提供一個(gè)思考和研究的方向。
“罰沒(méi)收入占比”既不應(yīng)該過(guò)高，也不應(yīng)該增長(zhǎng)過(guò)快。如果經(jīng)過(guò)短短幾年時(shí)間，某省的A值從2%漲到了比較高的數(shù)值，也應(yīng)該引起關(guān)注。
各省的“罰沒(méi)收入占比”增速
一部分讀者可能關(guān)心各省2022年相對(duì)于2021年的增速，尾注列出了這個(gè)數(shù)據(jù)。但是，僅靠?jī)赡陻?shù)據(jù)得出的增速，是不客觀的。所以，我們選了兩個(gè)時(shí)間段：2019年-2022年、以及2014年-2017年，每個(gè)時(shí)間段都是四年。
通過(guò)比較兩個(gè)時(shí)間段的“罰沒(méi)收入占比”的變化，可以得到更可靠的結(jié)論。
我們發(fā)現(xiàn)，黑龍江、吉林、遼寧、天津、內(nèi)蒙古、新疆、四川、廣西、貴州，不僅“罰沒(méi)收入占比”較高，而且增速較快。比如，天津的A從1.7%上升到6%，貴州從3.5%到6.5%， 廣西從3.9%到7.5%。
天津2014年-2017年，總“罰沒(méi)收入”為135億元，而2019年-2022年，總“罰沒(méi)收入”為364億元。貴州前四年為170億，后四年為291億。
上述財(cái)政研究專(zhuān)家對(duì)《財(cái)經(jīng)十一人》說(shuō)，因?yàn)檠芯恐兴x的一個(gè)時(shí)間段為“2019年-2022年”，這里面包含了三年疫情。而在疫情之下，管理規(guī)則和管理行為與之前相比必然有所不同。所以，對(duì)于增速快的地區(qū)，需要更深入地分析具體原因，才能提出有利改進(jìn)的建議。
下面是具體數(shù)據(jù)的計(jì)算過(guò)程。
我們定義兩個(gè)時(shí)段的增長(zhǎng)率為B，即
B = （2019年-2022年“罰沒(méi)收入占比” / 2014年-2017年的“罰沒(méi)收入占比”） - 1。
表2列出了計(jì)算結(jié)果。
表2: 2019-2022四年與2014-2017四年相比A的增長(zhǎng)率（B值）
注：如果某年的“罰沒(méi)數(shù)據(jù)”缺失，則在計(jì)算時(shí)，忽略該年。
表2前十名中，甘肅的增速雖然較高，但A值僅僅從0.7%增長(zhǎng)到1.3%，還處于很低的水平。
在分析了各省之后，我們分析一些重點(diǎn)城市的情況。
一些重點(diǎn)城市的“罰沒(méi)收入占比”和其增速
在這一部分，我們發(fā)現(xiàn)，絕大部分的一二線城市以及省會(huì)城市的“罰沒(méi)收入占比”相對(duì)低，增速也相對(duì)合理。而三四線非省會(huì)城市的數(shù)值相對(duì)較高。
下面是分析過(guò)程。
由于很多城市沒(méi)有公布2022年數(shù)據(jù)，我們分析各城市2019年-2021年的“罰沒(méi)收入占比”（A值）。同時(shí)看看“罰沒(méi)收入占比”的增速（B值）。
受數(shù)據(jù)所限，這里的B值定義如下：
B=（2019年-2021年的“罰沒(méi)收入占比” / 2016年-2018年的“罰沒(méi)收入占比”）- 1 。
這里比較的是兩個(gè)時(shí)長(zhǎng)為三年的時(shí)間段：2019年-2021年，以及2016年-2018年。
先看一二線城市和省會(huì)城市的情況，結(jié)果見(jiàn)表3。
表3: 一二線城市和省會(huì)城市的A值與B值
注1：如果某一年數(shù)據(jù)缺失，則算另外兩年的加權(quán)平均值。所選城市不存在兩年數(shù)據(jù)缺失的情況。 注2：忽略了數(shù)據(jù)不全的城市。
表3中2019年-2021年，除了大連、烏魯木齊、石家莊，“罰沒(méi)收入占比”都低于5%，也就是都比較健康。而且，石家莊雖然A值較高，但增速為負(fù)值，說(shuō)明A在變小，這也是健康的標(biāo)志。
再看三四線城市的情況，結(jié)果見(jiàn)表4。因?yàn)槿木€城市太多，這里只選了一些有代表性的城市。溫州，代表富裕城市；桂林代表旅游城市；其他城市都是“罰沒(méi)收入占比”偏高省份中GDP排名第二或第三的城市。
表4: 三四線城市的A值與B值
注1：如果某一年數(shù)據(jù)缺失，則算另外兩年的加權(quán)平均值。所選城市不存在兩年數(shù)據(jù)缺失的情況。
表4中2019年-2021年，溫州和遵義的“罰沒(méi)收入占比”最低為5.1%，而表3的28個(gè)城市的同時(shí)期數(shù)據(jù)中僅大連、烏魯木齊超過(guò)了5.1%。
上述財(cái)政研究專(zhuān)家說(shuō)，5%是本文研究各省數(shù)據(jù)時(shí)得出的中值，有一定參考意義。低于5%是健康的，但高于5%并不一定代表不健康。涉及到城市，還是應(yīng)該具體案例具體分析。
除了溫州、遵義，表4其他城市2019年-2021年的A值都比較高。而且，除了唐山，所有城市的B值都為正，這說(shuō)明“罰沒(méi)收入占比”還處于增長(zhǎng)趨勢(shì)。柳州、包頭、鞍山增速超過(guò)了100%。
表4中的這些城市，在本省內(nèi)都還算經(jīng)濟(jì)條件比較好的城市。
結(jié)語(yǔ)
通過(guò)本文的數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)某些省的“罰沒(méi)收入占比”（A值）顯著高于其他省份（圖1）。數(shù)值最高的前十名，大多來(lái)自東北、西南、華北地區(qū)。在2018年以后，大部分省份的“罰沒(méi)收入占比”上升了，其中有些省份的上漲比例很大（表2）。
在一二線和省會(huì)城市中，除了大連、烏魯木齊、石家莊，“罰沒(méi)收入”占比都較低。而在我們選擇的三四線城市中，除了溫州、遵義，“罰沒(méi)收入”占比都比較高。而且這些三四線城市的數(shù)值還在上升趨勢(shì)中。
罰款必須公正客觀，不能成為地方創(chuàng)收的工具。為了規(guī)范罰款行為，規(guī)則要明確具體。
西南政法大學(xué)教授蔡斐曾撰文稱(chēng)，從理論上來(lái)說(shuō)，罰款行為與“執(zhí)法創(chuàng)收”沒(méi)有關(guān)聯(lián)。但是，有時(shí)立法有些寬泛，就為罰款淪為地方創(chuàng)收工具提供了可乘之機(jī)。
比如《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，對(duì)因違法行為導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的主要負(fù)責(zé)人，處以2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。那么，在2萬(wàn)到20萬(wàn)之間就存在一個(gè)巨大的彈性空間。
所以，罰款數(shù)額的從輕、一般、從重檔次情形應(yīng)該明確具體，盡量壓縮自由裁量的空間。
同時(shí)，各種規(guī)則也應(yīng)該更加合理。比如，有些大貨車(chē)司機(jī)說(shuō)，按照規(guī)定車(chē)輛運(yùn)行4小時(shí)必須休息20分鐘，這20分鐘內(nèi)只要監(jiān)測(cè)到車(chē)輛運(yùn)動(dòng)就算違規(guī)，扣3分以上，罰款200元。但有時(shí)他們卻被迫違規(guī)，比如大車(chē)裝貨是排隊(duì)前進(jìn)的，雖然緩慢，但的確在運(yùn)動(dòng)。如果在這個(gè)過(guò)程中到了4小時(shí)，大車(chē)也必須繼續(xù)行駛，因?yàn)椴荒軗踝『竺娴能?chē)。
如果規(guī)則改為，4小時(shí)之后的20分鐘內(nèi)，移動(dòng)距離不能超過(guò)一公里，也許就能解決這個(gè)問(wèn)題。
其實(shí)，不管在哪里，罰款都應(yīng)該是一種促進(jìn)行為向善的手段，而不應(yīng)該成為一種目的。
尾注：各省2022年相對(duì)于2021年的A值增速
作者為《財(cái)經(jīng)》產(chǎn)業(yè)研究中心研究員，編輯：劉建中