近日，一則關(guān)于云南省迪慶州德欽縣梅里雪山國家公園附近214國道旁修建圍墻的新聞引起了爭議。

據(jù)報道，這些圍墻擋住了游客原本在公路邊就能欣賞到梅里雪山全貌的機會，游客只能付費買票才能進入景區(qū)修建的觀景平臺賞景。

“過去遠遠就可以看到梅里雪山，現(xiàn)在一眼望去只有一堵堵圍墻，大煞風(fēng)景。”剛從云南旅游回來的張澤告訴中國新聞周刊，圍墻很長，正常情況下絕對看不到圍墻內(nèi)的風(fēng)光。

(相關(guān)資料圖)

更讓張澤感嘆的是，如果游客想要借助無人機等高科技手段一睹雪山真容，抬眼就會看到不遠處立著一塊警示牌，上面寫著“此區(qū)域禁止放飛無人機”。

可以說，為了防止游客“偷窺”，景區(qū)建立起了一道全方位無死角的“立體封鎖線”。

雖然后續(xù)為了不讓同行的朋友掃興，選擇買票進行參觀，但張澤坦言“以后應(yīng)該不會再來了”。他說，在川藏各地隨處可見“免費”的雪山風(fēng)光，不明白為何到了云南就被圍起來不讓看。

不止在德欽縣，當(dāng)下全國多地出現(xiàn)類似的情況。為了防止景區(qū)風(fēng)景被“偷窺”，不少地方修建起了高高的圍墻，阻攔了原本抬眼可見的自然風(fēng)光。

景區(qū)的“嚴防死守”，自然引發(fā)了關(guān)于景區(qū)是否有必要“圍墻擋景”的討論，有網(wǎng)友甚至吐槽這是“嚴禁偷窺祖國大好河山”。

并非個例

對于“圍墻擋景”一事，云南德欽縣文旅局工作人員用“扶持村民”“旅游反哺”等說法來解釋，稱由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟條件不好，委托德欽梅里雪山國家公園開發(fā)經(jīng)營有限公司對景點進行日常經(jīng)營和維護，旅游收益再發(fā)放給村民。

梅里雪山。圖/圖蟲創(chuàng)意

該工作人員表示，隨著當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展，景點可能會“擴大化”，也會慢慢取消（圍擋），將來游客或無須前往觀景平臺付費即可賞景。

中國新聞周刊就梅里雪山的經(jīng)營權(quán)，以及如何“旅游反哺”“扶持村民”等事宜多次致電德欽縣文旅局，該局工作人員多次表示相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)外出開會，后表示不方便直接接受采訪，讓記者聯(lián)系德欽縣宣傳部。

德欽縣宣傳部相關(guān)工作人員則回復(fù)稱，和領(lǐng)導(dǎo)匯報后再回電。但直至發(fā)稿，未得到任何回復(fù)。

事實上，“圍墻擋景”并不是梅里雪山獨創(chuàng)。今年“五一”假期，黃河壺口瀑布沿途公路被景區(qū)管理方砌墻圍擋的新聞，就引發(fā)過輿論的關(guān)注與批評。

壺口瀑布東瀕山西省臨汾市吉縣壺口鎮(zhèn)，西臨陜西省延安市宜川縣壺口鎮(zhèn)，為兩省共有旅游景區(qū)。由于景區(qū)面積龐大，無論身處陜西還是山西境內(nèi)，只要沿著毗鄰壺口主景區(qū)的路段通行，都能觀賞到壺口瀑布的壯觀景色。

但不管是壺口瀑布山西側(cè)，還是陜西側(cè)的道路，如今都被圍墻隔擋得嚴嚴實實，不少網(wǎng)友調(diào)侃，“黃河是我們的母親河，進家門看望母親難道還需要先買個門票？”

就此，陜西省延安市宜川縣文旅局一工作人員稱，在這里修建圍墻，初衷是為保證游客安全。山西省臨汾市文旅局一工作人員則回應(yīng)，壺口瀑布景區(qū)正在進行內(nèi)部擴建，出于安全考慮，在部分路段外圍修建了圍墻，并非為了防止游客偷窺景色。

一方稱“關(guān)切游客安全”，另一方表示“正在施工”，網(wǎng)友似乎并不買賬，并質(zhì)疑：“弄個矮矮的防撞墩可以解決的問題，為何偏偏弄一個高墻？”

相比起部分景區(qū)在國道、省道上“筑墻”防偷窺，一些景區(qū)甚至在國道上收“過境費”，只有在規(guī)定時間內(nèi)通過方可退款。

此前，一名博主發(fā)布視頻稱，他騎摩托車沿248國道行駛經(jīng)過甘肅省甘南藏族自治州扎尕那景區(qū)時，被要求購買“過境票”，稱如果在1個半小時內(nèi)走完40公里的路程，抵達景區(qū)北門，那里的工作人員就會把費用退回。

但在該博主拍攝到的扎尕那門票收費標(biāo)準(zhǔn)中，并沒有“過境票”一項。他認為，景區(qū)應(yīng)該把“過境票”的規(guī)則解釋得更清晰一些，以免有路過的行人不知道門票可以退，沒有下車旅游，卻還是花了門票錢。

南開大學(xué)旅游與服務(wù)學(xué)院副教授于海波向中國新聞周刊表示，當(dāng)代游客的旅游需求重點之一是情緒和情感消費，“景區(qū)高墻遮擋的是風(fēng)景，隔開的是人心”。

景區(qū)遮攔風(fēng)景的目的是增加收入，但從網(wǎng)友爆料和評論來看，不僅途經(jīng)現(xiàn)場的游客憤懣不滿且繞路尋找平替觀賞點，時不時涌上熱搜的輿情，更是阻攔了潛在游客的出行步伐。

“沒有美譽度帶來的旅游人次，景區(qū)經(jīng)濟中的吃、住、行、游、娛、購，以及二次、三次和多元消費收入都難以實現(xiàn)，更不用提可持續(xù)發(fā)展。而且，由于負面口碑沖擊，景區(qū)所在目的地或整個區(qū)域旅游經(jīng)濟都將受到潛在影響?！彼f。

“圍墻擋景”背后

劉長曾在某市旅游局擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，他告訴中國新聞周刊，以資源換取資金，是各地景區(qū)主要采取的開發(fā)模式之一。

他坦言，政府在對景區(qū)規(guī)劃時通常會考慮其可持續(xù)綜合發(fā)展，對基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)設(shè)施建設(shè)等非常重視。但企業(yè)在獲得經(jīng)營權(quán)之后，往往會急于尋求快速變現(xiàn)，為將景區(qū)資源盡快轉(zhuǎn)化為資金，容易忽略其長遠發(fā)展。

據(jù)劉長介紹，通常來說，景區(qū)的開發(fā)與發(fā)展往往需要大量資金的持續(xù)投入，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，都需要耗費大量資金，因而政府在景區(qū)開發(fā)方面也很為難。

此外，即便讓文旅局全權(quán)負責(zé)景區(qū)建設(shè)，也會由于缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗，無法勝任。再加上大部分政府面臨資金緊缺困境，因此往往會和企業(yè)進行合作開發(fā)。而此類企業(yè)大多為國資控股，具備整合當(dāng)?shù)刭Y源的能力。

以德欽縣為例，據(jù)企查查顯示，負責(zé)經(jīng)營梅里雪山的梅里雪山國家公園開發(fā)經(jīng)營有限公司由迪慶州旅游集團有限公司100%控股，為國有獨資公司。迪慶州旅游集團有限公司由云南民族文化旅游產(chǎn)業(yè)有限公司、迪慶藏族自治州財政局分別持股51%、49%。

劉長還提到，一些地方的景色和資源相對較一般，但為了發(fā)展旅游業(yè)，當(dāng)?shù)卣畷⑦@些地方圍起來，強行打造成景區(qū)，并投入大量的資源與資金進行開發(fā)。

“這種模式就是企業(yè)出錢，政府提供資源?！眲㈤L透露，一般政府和企業(yè)合作的前幾年，會收一筆資源補償費，之后企業(yè)開始政策經(jīng)營，稅收正常繳納。

由于景區(qū)開發(fā)投資金額非常高，回報周期長，具有一定投資風(fēng)險，因此一般經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓年限會比較長。

因此，政府和企業(yè)通常會簽訂一份合同，如當(dāng)景區(qū)營收或門票收入達到一定額度時，政府會和企業(yè)共同分賬，當(dāng)?shù)卣畷闹谐槿∫欢ū壤Y金作為地區(qū)資源的回報。

劉長表示，從企業(yè)角度來看，企業(yè)要生存要發(fā)展，肯定會想方設(shè)法進行創(chuàng)收，門票是其中很重要的一項收益，各地“筑墻”行為自然難以杜絕。

“雖然各地都在討論減少對門票經(jīng)濟的依賴，但實際上，對于一些欠發(fā)達地區(qū)，門票的確會對當(dāng)?shù)芈糜问找娈a(chǎn)生影響?！彼岬?，某些景區(qū)雖然沒有建圍欄，卻不是因為不想建，而是沒必要，因為大部分景點只有進了景區(qū)才能看到。

“如果你在景區(qū)外就能看到好風(fēng)光，你會選擇買票嗎？”在劉長看來，一些旅游收益模式比較單一的地方，這種門票損失是當(dāng)?shù)責(zé)o法忍受的“虧損”。

不過，也有評論認為，即便明知門票收入對于諸多景區(qū)乃至地方政府非常重要，但若游客都選擇遠觀而不愿去體驗游玩，就應(yīng)該反思，究竟是門票定價過高，還是服務(wù)沒有跟上？

世界旅游城市聯(lián)合會特聘專家王笑宇曾在多個大型文旅集團、主題度假區(qū)和景區(qū)擔(dān)任項目負責(zé)人，他對中國新聞周刊表示，表面看“圍墻擋景”是行政配置資源的滯后思維模式，以及短視的資源變現(xiàn)的投機行為，而底層邏輯則是景區(qū)開發(fā)及運營主體創(chuàng)新意識不足、創(chuàng)新能力匱乏，缺少市場配置資源的專業(yè)能力，只能依靠行政配置資源去解決問題。

他說，中國的社會經(jīng)濟已經(jīng)進入后高速增長階段，這對文旅市場提出了新的要求，即觀光旅游品質(zhì)化，休閑度假旅游主題化、體驗化、多元化。傳統(tǒng)景區(qū)因為意識不足、能力缺失，行政配置資源邏輯依舊，就造成了產(chǎn)品單一、體驗缺失，又強化短期資源變現(xiàn)，就出現(xiàn)了這些違背市場的行為。

至于各地景區(qū)外修筑的圍墻、圍擋等能否拆除，劉長直言“難說”。他說，一些地方由于景區(qū)經(jīng)營權(quán)和自主權(quán)已經(jīng)被一并轉(zhuǎn)讓，兼之背后成因復(fù)雜，很難“一拆了事”。

于海波認為，景區(qū)開發(fā)與旅游者權(quán)益不沖突，但一些地方封閉型發(fā)展思維以及門票經(jīng)濟思維，使得部分景區(qū)與游客關(guān)系緊張，負外部性效應(yīng)明顯。

她說，口碑是區(qū)域旅游發(fā)展的生命線，各地區(qū)尤其是邊遠地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)重視當(dāng)今旅游市場中的游客足跡跨區(qū)域化但口碑一體化的特點，重視區(qū)域旅游品牌，強化區(qū)域旅游協(xié)作。

她認為，高墻極大破壞周邊大地景觀完整性，需要整改，更重要的是對此類事件要防微杜漸，建議景區(qū)開發(fā)在審批階段就要進行景區(qū)建設(shè)風(fēng)貌與大尺度環(huán)境景觀協(xié)調(diào)性的評審論證，同時對途經(jīng)游客大地景觀觀光權(quán)的相應(yīng)保障也要進行評審論證。

是否涉嫌違規(guī)？

那么，景區(qū)“圍墻擋景”是否有法律依據(jù)？

北京合川律師事務(wù)所律師李雷對中國新聞周刊表示，我國有《旅游法》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，分別屬于法律和行政法規(guī)，都具有很高的法律位階。對于風(fēng)景名勝區(qū)，從申請設(shè)立到日常管理都是有法可依的。

《旅游法》第四條規(guī)定：旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則。國家鼓勵各類市場主體在有效保護旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源。利用公共資源建設(shè)的游覽場所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)。

李雷認為，從上述法律條文來看，經(jīng)濟效益并非是旅游業(yè)應(yīng)當(dāng)追求的唯一目的，尤其是依托名山大川等公共資源建設(shè)的風(fēng)景名勝區(qū)，更要體現(xiàn)出公益性質(zhì)，更應(yīng)該把社會效益放在經(jīng)濟效益之前。

但顯然，從目前各地來看，風(fēng)景名勝區(qū)管理部門修建圍墻（或圍擋）的主要目的是獲取更大的經(jīng)濟利益，只有少數(shù)考慮了社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益之間的平衡。

“我們不能認為《旅游法》第四條的規(guī)定只是宣示性的口號，而是應(yīng)該以實際行動貫徹立法者的價值判斷，尤其是對于政府旅游部門的管理者而言?！崩罾渍f。

此外，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二十一條規(guī)定：風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的單位和個人應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)批準(zhǔn)的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進行各類建設(shè)活動。

第十八條規(guī)定：編制風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求有關(guān)部門、公眾和專家的意見；必要時，應(yīng)當(dāng)進行聽證。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃報送審批的材料應(yīng)當(dāng)包括社會各界的意見以及意見采納的情況和未予采納的理由。

在李雷看來，景區(qū)修建圍墻應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)定。修筑此類圍墻在當(dāng)初編制規(guī)劃時是否征求了意見、進行了聽證，也應(yīng)該對社會進行相應(yīng)的說明。

李雷認為，在實踐中，政府管理部門通過和公司合作，來經(jīng)營風(fēng)景名勝區(qū)，但是政府部門不應(yīng)把風(fēng)景名勝區(qū)的管理完全當(dāng)作一種經(jīng)濟行為，而是仍然要堅持依法行政，避免公法遁入私法。

值得一提的是，疫情之后各地文旅行業(yè)都“卷”了起來，前有淄博燒烤出圈，后有文旅局長紛紛上陣，邀請游客前來“打卡”，美麗的風(fēng)景已不再是景區(qū)唯一的吸引力。

王笑宇認為，隨著社會經(jīng)濟由高速增長的工業(yè)型生產(chǎn)社會，向后工業(yè)型的消費社會轉(zhuǎn)向，商品經(jīng)濟向體驗經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，原有的觀光景區(qū)和體驗度假需求，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠焚|(zhì)觀光和多元細化的主題休閑度假體驗。

張澤坦言，當(dāng)下可供旅游的選擇很多，如果一個地方口碑壞了，他們完全可以選擇去另一個地方?！按蠛煤由剑┥讲恢挂蛔?，河流不止一條，主題公園不止一座，能替代的還有很多?！彼f。

于海波說，自然資源依托的景區(qū)門票經(jīng)濟日漸式微，探尋景區(qū)門票經(jīng)濟的補償、替代、升級方案勢在必行。

（應(yīng)受訪者要求，劉長為化名）

作者：陳淑蓮