作者：高瑞東、趙格格、顧皓陽(yáng)

中期選舉變盤(pán)后，美國(guó)對(duì)烏援助可持續(xù)嗎？

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事件：

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年12月26日，美國(guó)總統(tǒng)拜登正式簽署2023財(cái)年1.66萬(wàn)億美元的美國(guó)政府預(yù)算法案，其中包括總額為450億美元的對(duì)烏克蘭軍事、經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)援助。當(dāng)?shù)貢r(shí)間2023年1月7日，共和黨人麥卡錫成功當(dāng)選眾議院議長(zhǎng)，新一屆眾議院各項(xiàng)議程正式開(kāi)始。

點(diǎn)評(píng)：

俄烏沖突開(kāi)始以來(lái)，以美國(guó)為首的西方國(guó)家在軍事、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)蹩颂m的持續(xù)援助，是烏克蘭在戰(zhàn)場(chǎng)上由守轉(zhuǎn)攻的重要原因。在本篇報(bào)告中，我們重點(diǎn)討論共和黨掌控眾議院后，美國(guó)對(duì)烏援助的持續(xù)性問(wèn)題，并得出如下主要結(jié)論：

（一）美國(guó)對(duì)烏援助資金的支出方式是長(zhǎng)期性的，如2022年所批準(zhǔn)的數(shù)輪對(duì)烏援助，并不會(huì)在2022當(dāng)年就消耗完畢，而是將在未來(lái)數(shù)年內(nèi)分批支出。

（二）目前美國(guó)國(guó)會(huì)已批準(zhǔn)的對(duì)烏援助總額超過(guò)1000億美元，2023年、2024年都將是美國(guó)對(duì)烏援助生效的高峰期，2023年支出力度將強(qiáng)于2022年。

（三）共和黨仍有能力推進(jìn)對(duì)烏援助審計(jì)法案，拜登政府大規(guī)模新增對(duì)烏援助資金也存在不確定性。但是，共和黨人難以阻撓2022年已獲批資金落地生效，也即未來(lái)2年內(nèi)美國(guó)對(duì)烏實(shí)際援助力度不會(huì)立刻大幅下降。

美國(guó)對(duì)烏援助資金不會(huì)在短期內(nèi)立刻耗盡，而是將在未來(lái)數(shù)年內(nèi)分批支出。截至2023年1月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的對(duì)烏援助資金總額已超過(guò)1000億美元，包括2022年3月通過(guò)的136億美元，2022年5月通過(guò)的400億美元，2022年9月通過(guò)的123億美元，以及2022年12月通過(guò)的450億美元。從美國(guó)對(duì)烏援助的實(shí)際投向來(lái)看，上述援助資金并不會(huì)在法案通過(guò)的當(dāng)年或下一年就全部支出完畢。

美國(guó)對(duì)烏援助主要包括以下四個(gè)大類：軍事援助、人道主義援助、經(jīng)濟(jì)援助和相關(guān)的政府運(yùn)作費(fèi)用。軍事援助的具體領(lǐng)域包括短期軍事支持（現(xiàn)有武器轉(zhuǎn)讓、培訓(xùn)烏軍士兵以及軍事情報(bào)共享等），長(zhǎng)期軍事支持（包括直接支付給烏方用于購(gòu)買(mǎi)新武器的資金，以及在美國(guó)本土生產(chǎn)后援助給烏克蘭的武器裝備），美軍直接軍事行動(dòng)資金（如2022年春，美國(guó)向歐洲派遣1.8萬(wàn)名士兵）以及其他項(xiàng)目。

項(xiàng)目落地周期決定資金支出節(jié)奏，中長(zhǎng)期援助項(xiàng)目需要5年甚至更久方能落地。在涉及實(shí)物援助的項(xiàng)目中，短期軍事支持和通過(guò)美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）支付的人道主義援助，都可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)現(xiàn)成物資，在短期內(nèi)轉(zhuǎn)化為實(shí)物工作量，因此對(duì)應(yīng)部分的資金支出相對(duì)較快。

與之相反，用于設(shè)備購(gòu)買(mǎi)和武器生產(chǎn)的援助資金，則需要隨工作完成進(jìn)度分階段支付。從項(xiàng)目實(shí)際落地周期來(lái)看，如需為援助烏克蘭購(gòu)置并生產(chǎn)特定設(shè)備，首先需要一年左右時(shí)間完成合同簽訂，隨后需要兩年左右才能完成項(xiàng)目的第一階段交付，剩下部分還要需要一年或更長(zhǎng)時(shí)間才能最終交付，這也意味著該部分援烏資金需要5年甚至更久的時(shí)間才會(huì)耗盡。

2023、2024年美國(guó)援烏資金支出力度將強(qiáng)于2022年。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（ CBO ）測(cè)算， 2022 年通過(guò)的對(duì)烏援助資金，大部分將在 2023-2024 年期間支出。 如 2022 年 3 月批準(zhǔn)的 136 億美元援助法案中，將在 2023-2024 年期間落地的資金總額達(dá)到 85 億美元，占到此輪援助金額的 60% 以上； 2022 年 5 月通過(guò)的 400 億美元援助法案中，亦有 40% 以上的資金將在 2023-2024 年期間落地。 而從資金支出總額來(lái)看， 2023 年全年的支出力度將是 2022 年的 5 倍以上。

因此，在新一屆國(guó)會(huì)正式上任后，雖然共和黨所掌控的眾議院有能力對(duì)拜登政府的新一輪對(duì)烏援助計(jì)劃進(jìn)行實(shí)質(zhì)性阻撓，但從現(xiàn)有援助計(jì)劃的落地情況來(lái)看，相比2022年，未來(lái)5年內(nèi)美國(guó)對(duì)烏援助資金的總額都不會(huì)出現(xiàn)大幅度的邊際減弱，而各類中長(zhǎng)期項(xiàng)目的實(shí)際落地進(jìn)度，是目前美國(guó)對(duì)烏援助力度的重要限制因素。

然而，共和黨仍有能力通過(guò)推進(jìn)對(duì)烏援助審計(jì)法案，拉長(zhǎng)對(duì)烏援助項(xiàng)目的落地周期。2022年10月以來(lái)，以現(xiàn)任美國(guó)眾議院議長(zhǎng)麥卡錫和眾議員瑪喬麗·泰勒·格林等為代表的多名共和黨眾議員，已開(kāi)始推動(dòng)對(duì)烏援助審計(jì)法案，意在加強(qiáng)對(duì)援烏資金用途和去向的監(jiān)督管理，從而改變民主黨方面對(duì)烏近乎無(wú)條件援助的現(xiàn)狀。在共和黨掌控眾議院后，該法案落地概率大幅上升，更為嚴(yán)格的審計(jì)流程或?qū)⑦M(jìn)一步拉長(zhǎng)對(duì)烏援助項(xiàng)目的落地周期。

風(fēng)險(xiǎn)提示

俄烏沖突進(jìn)一步升級(jí)，帶來(lái)地緣政治風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)蕩。