一個月前，《中國科學院院刊》發(fā)表了一篇由民政部行政區(qū)劃調(diào)整評估特聘專家撰寫的文章，名為《“十四五”時期行政區(qū)劃設置思路與空間治理的探討》。專家提議，“支持深圳等四市升格為直轄市”。
隨著深圳特區(qū)40周年生日臨近，關于特區(qū)將收到“政策大禮包”的消息連綿不絕。大部分的傳聞都指向一個方向：深圳有望擴權擴容。
與其超越香港的龐大經(jīng)濟總量相比，深圳的土地面積確實太小了。
1980年代初，深圳特區(qū)剛剛建立時，土地面積僅為327.5平方公里。到了2019年，《深圳統(tǒng)計年鑒2019》顯示，深圳轄區(qū)面積達到1997.47平方公里。在國內(nèi)四大一線城市中，深圳土地面積最小，約為上海的1/3、廣州的1/4、北京的1/8。
隨著深圳經(jīng)濟的高速發(fā)展，土地不足以及帶來的樓價高漲等問題越來越明顯。近年來，深圳曾嘗試通過深汕合作區(qū)這樣的“飛地”模式變相擴容，但仍屬杯水車薪。
2012年，深圳市領導曾前往北京大學做了一場介紹會，希望得到用地制度改革的指導。北京大學國家發(fā)展研究院教授周其仁就此組建了深圳土地改革研究項目組，對深圳進行了兩年多的實地調(diào)查。調(diào)研結(jié)果最后在2016年結(jié)集成書——《深圳新土改》。
“深圳迄今取得的非凡成就，來自觀念、制度和組織的創(chuàng)新，而不是靠幅員廣大、土地無限、資源富足。其中，廣納各地人才與土地市場化，是深圳成就的兩大支柱。”周其仁稱。
回顧深圳特區(qū)40年來的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，不斷解決土地資源緊缺的難題，創(chuàng)新土地制度改革，貫穿著深圳的整個故事脈絡。
“原來土地還可以這樣拍賣?”
深圳對于土地制度的創(chuàng)新，早在經(jīng)濟特區(qū)成立之前就有了苗頭。
1979年，時任深圳市房產(chǎn)管理局副局長的駱錦星接到一個任務，一年內(nèi)建好超2萬平方米的240套房子，作為科級以上干部宿舍。當時要建成這些房子，至少需要200萬元，而深圳政府一年財政收入僅有3000萬元，最多能給到的資金支持為50萬元。剩下的資金缺口，只能由房管局自行解決。
駱錦星想到了通過租地獲得租金的方式籌得資金。但是新中國成立以來，土地一直實行公有制，即國家和農(nóng)村集體所有制。按照憲法規(guī)定，“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”
“民間智庫”深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院提供的資料顯示，在征得省委書記許可后，駱錦星選擇以補償貿(mào)易打“擦邊球”的方法與港商合作。
1980年1月，中國內(nèi)地第一家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)——深圳特區(qū)房地產(chǎn)公司應運而生，駱錦星擔任公司經(jīng)理。他隨即接觸到了香港妙麗集團董事長劉天就，雙方很快達成協(xié)議，在深圳東湖公園附近劃出一片土地來，蓋一個東湖麗苑的樓盤。深圳出地，港商出錢蓋房，賣的錢深圳和妙麗集團以85∶15比例分成。彼時，距離經(jīng)濟特區(qū)正式成立還有7個月的時間。
7個月后，深圳經(jīng)濟特區(qū)成立，被允許“自己殺出一條血路來”的深圳將“補償貿(mào)易”改為“合作經(jīng)營”模式，以征收土地使用費的形式正式出租土地，吸引更多香港開發(fā)商來深圳合作項目。
1981年11月，《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》正式頒布，規(guī)定“境內(nèi)外用戶使用經(jīng)濟特區(qū)土地的要交納土地使用費”，同時明確了土地使用費的計費標準，開創(chuàng)了新中國土地資源由無償使用轉(zhuǎn)向有償使用的先河。
1987年，駱錦星帶領的這家公司競得了中國土地拍賣史上的“第一拍”。該公司之后多次更名，1993年在A股上市，就是如今的深深房A(000029.SZ)。
雖然土地使用費給深圳帶來了一些建設資金，但仍嚴重不足。同時，深圳地產(chǎn)開發(fā)市場熱起來后，很多人來要土地，也滋生了一些腐敗現(xiàn)象。為了解決這個問題，1986年國慶剛過，深圳市政府就組建了房地產(chǎn)改革領導小組，意在推動土地的公開招標拍賣。
現(xiàn)任中國城市競爭力研究會執(zhí)行會長的桂強芳，正是當年深圳市房地產(chǎn)改革領導小組的一名成員。他告訴南方周末記者，當時他們專門跑去香港考察學習。
“我們?nèi)ハ愀蹠r，正好趕上李嘉誠舉牌拿地，連拿三塊工業(yè)用地，50年產(chǎn)權，溢價高達128%。我都震驚了，原來土地還可以這樣拍賣?”
在考察了香港的土地拍賣和多個房產(chǎn)項目后，小組成員們迅速草擬了《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理體制改革方案》，提出了基本設想：學習香港模式，所有用地實行有償使用，協(xié)議、招標、公開競投。
1987年9月，深圳以協(xié)議方式和公開招標方式，分別出讓了2幅土地;兩個月后，又敲響了新中國成立以來“土拍第一槌”。
據(jù)桂強芳回憶，1987年12月1日當天，萬眾矚目，規(guī)格之高空前絕后，除了44家競投企業(yè)到了現(xiàn)場，還有眾多中央領導、全國17個城市的市長端坐會場。
這是一塊占地面積只有8588平方米的住宅土地，位于羅湖區(qū)深圳水庫附近，使用年限50年。競投企業(yè)熱情高漲，價格飆升至520萬元時，現(xiàn)場只剩下深深房A和深圳市深華工程開發(fā)公司競價。
“520萬元在當時看來就是天價，不能再高了。我馬上走到深華的老總旁邊讓他再考慮下，免得不劃算。我讓他把牌子放下來的時候，深房總經(jīng)理駱錦星以525萬元拍下來了。”桂強芳稱。
后來，不到一年，深房就在這塊土地上建起了東曉花園樓盤，成為當時深圳最大的商品房小區(qū)。深房以約1650元/平方米的價格出售超過150套房源，最終凈賺400萬元。
深圳的成功“試水”直接促成了憲法的修訂。1988年4月，全國人大通過了對憲法第十條的修正案，在刪除土地不得出租的規(guī)定同時，增加了“土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。桂強芳也參與了修正案的草擬。
據(jù)《深圳特區(qū)報》統(tǒng)計，1987-1993年間，深圳市采取招標、拍賣方式出讓土地共43.28公頃，為經(jīng)濟特區(qū)謀得了發(fā)展的“第一桶金”。
“國有化的地，原住民的房”
隨著1987年土拍第一槌后，土地的有償使用，一定程度上為深圳解決了初期融資問題。不過，深圳很快發(fā)現(xiàn)，可市場化的土地日漸稀缺。
憲法修訂以后，土地管理法緊接著也完成了修訂，“國有土地和集體所有土地使用權可以依法轉(zhuǎn)讓”，并授權國務院制定具體執(zhí)行辦法。然而，國務院在1990年出臺了城鎮(zhèn)國有土地使用權轉(zhuǎn)讓的辦法后，直到2015年之前，都沒有出臺農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓的有關條例。在此期間，農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓在現(xiàn)實中無法可依，因而不能轉(zhuǎn)讓。
根據(jù)1994年的城市房地產(chǎn)管理法，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地要入市，必須先被征用轉(zhuǎn)為國有土地后，方可有償出讓使用權。
以此為依據(jù)，深圳開始了“統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)”。
1992年，深圳實施“統(tǒng)征”，《關于深圳經(jīng)濟特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》出臺，在原特區(qū)內(nèi)的羅湖、福田、南山和鹽田四區(qū)全面推進農(nóng)村城市化，將村民轉(zhuǎn)化為市民，將農(nóng)村集體土地征為國有土地。
2003年，深圳市政府再實施“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，把特區(qū)外(寶安區(qū)、龍崗區(qū))390萬畝耕地也全部“轉(zhuǎn)”為市政府發(fā)展儲備用地。
如此一來，城市化覆蓋深圳全境，深圳完成了土地的全盤國有，成為了國內(nèi)第一個沒有農(nóng)村的城市。更多國有土地進入到市場流通，也為深圳發(fā)展帶來更多資源。
桂強芳認為，這是深圳特區(qū)第二次土地改革。“不過這一次改革可以說是不了了之”。
多位當年從村民變?yōu)槌鞘芯用竦纳钲谌烁嬖V南方周末記者，1992年“特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征地”的補償還較為到位，政府在統(tǒng)征后，也會返還給村集體一定比例的建設用地，農(nóng)民沒有太大的抵觸情緒。
但隨著1998年中國房改制度的啟動，深圳的樓價地價也隨之飛漲。當2003年實行“特區(qū)外統(tǒng)轉(zhuǎn)”時，市政府對于農(nóng)村集體土地的補償遠低于市場價與農(nóng)民的預期。
大量農(nóng)民和基層集體開始大規(guī)模搶建違法建筑，“種房保地”。為了減少轉(zhuǎn)地的成本，深圳后來又出臺多項政策，宣布農(nóng)民建房為“違法建筑”，試圖通過“查違”推進“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，結(jié)果導致更多摩擦，大量關外征地拆遷手續(xù)始終未真正完成，不少土地仍由“城中村”經(jīng)營。
這種矛盾在很長一段時間里都沒有得到解決。這也是桂強芳認為第二次土改沒有真正完成的原因。
“統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)”不但沒有終結(jié)原先國有土地和農(nóng)村集體用地并存的二元格局，甚至演化成一種新型二元格局——“國有化的地，原住民的房”。
不再計較“合法非法”
“城中村、村中城問題，全國哪個城市都有，但深圳更加突出。深圳想真正把這塊土地從實質(zhì)上的二元結(jié)構(gòu)統(tǒng)一為事實上的一元結(jié)構(gòu)，但實現(xiàn)過程可能不會很順利。”周其仁撰文寫道。
2012年，深圳1900多平方公里的土地上，已經(jīng)開發(fā)建設了900多平方公里，開發(fā)強度近50%，剩下的都是生態(tài)保護區(qū)。之所以無地可用，還是因為第二次土改留下來了太多問題違建——深圳有近300平方公里土地是“合法外用地”。
曾在深圳市規(guī)劃國土委工作的一位前任官員告訴南方周末記者，這些土地，或因歷史違建，或因未完善征轉(zhuǎn)地手續(xù)，導致產(chǎn)權問題不明晰而無法進入市場正常交易，“政府拿不走、社區(qū)用不好、市場難作為”。
2012年5月，《深圳市土地管理制度改革總體方案》(下簡稱《總體方案》)發(fā)布，宣告深圳新一輪土改正式啟動?！犊傮w方案》把明晰產(chǎn)權放在第一位，意在凸顯新一輪土改的目的正是解決此前合法外土地與違建問題。
周其仁也曾提出類似建議，只有利用確權的手段，將這些天量的“違法建筑”納入到合法化框架，進而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場是根本之策。
至于具體如何確權，主要靠兩大突破口。“一是城市更新，二是土地整備”。
《深圳新土改》中具體介紹了這兩種政策的情況，所謂城市更新，就是借助市場力量，通過引進房企等市場開發(fā)主體出資，對項目地塊進行重新規(guī)劃，實施二次開發(fā)。至于土地整備，則是政府出資，整理和儲備土地，等待高價轉(zhuǎn)讓給市場的機會。
不過，實踐看來，比起土地整備的不少案例，政府和村民就協(xié)商意見不合陷入僵局遲遲不能推進，而城市更新更受到市場的歡迎，被廣泛組合使用。
城市更新最早不是針對“違法建筑”，而是針對城市內(nèi)眾多合法、但使用率不高的舊商業(yè)區(qū)、舊工業(yè)區(qū)進行改造。最早在2009年，廣東省出臺了“三舊改造政策”，深圳于同年12月跟進，出臺了《深圳市城市更新辦法》。
通過舊城改造，第一太平戴維斯統(tǒng)計報告顯示，2011年深圳土地利用模式出現(xiàn)拐點，存量用地供應首次超過新增土地供應。
2012年《總體方案》實施后，政府對土地確權降低了門檻，把更多“合法外”的土地與違法建筑納入了城市更新范圍內(nèi)。于是直接將2012年的存量用地供應規(guī)模推到了歷史高峰，占供地總量近75%。
當時在城市更新的確權過程中，最被廣泛使用的是“20-15”原則，具體為：將“合法外”用地實行二八分成，當項目申請方同意把20%的“合法外”土地無償交給政府，剩下的80%土地中再拿15%用作公共設施配套用地，政府就不再計較“合法非法”，把全部用地都納入城市更新項目中，并在更新后全部合法頒證。
這樣的模式將自主權更多交給市場，讓資金雄厚的開發(fā)商根據(jù)自身成本預估和村民集體來談判，既滿足了多方需求，也大力加速了深圳土地的利用效率。
周其仁帶隊的深圳土地改革研究項目組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在后續(xù)的城市更新實踐中，開發(fā)商對于土地進行如適度增加容積率、建筑密度和其他適度增密的做法，也受到了市場的歡迎，進一步推動深圳走上盤活存量的立體城市之路。
提高土地利用效率
深圳長期面臨的無地可用困境，除了土地資源的確緊缺以外，其實還有另一層問題，是土地利用效率太低。
中山大學港澳珠三角洲研究中心教授毛艷華曾對媒體表示，深圳市土地開發(fā)效益為每平方公里4.28億元，而香港則為每平方公里14億元，相較之下，深圳土地開發(fā)效益不高。毛艷華認為，深圳未來發(fā)展應該主要依靠產(chǎn)業(yè)升級帶動，而不是延續(xù)增加城市用地面積這種粗放型的增長方式。
2013年，《深圳市人民政府關于優(yōu)化空間資源配置促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》出臺，被視為深圳打響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)的第一槍。
在政府的大力引導下，同時受多條環(huán)保新規(guī)限制，2013-3015年間，深圳以制鞋、模具、塑膠、五金電鍍?yōu)榇淼母吣芎?、高污染、低產(chǎn)能的傳統(tǒng)制造業(yè)首當其沖，紛紛出走鵬城。
大量工廠外遷，工業(yè)園區(qū)空置，得以進一步釋放土地整備和城市更新的空間。根據(jù)《深圳市城市更新十三五規(guī)劃》，2016-2020年間，深圳計劃釋放30-35平方公里城市更新用地，力爭完成100個舊工業(yè)區(qū)復合式更新和綜合整治項目。
中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛對南方周末記者表示，深圳此前一直推動的“騰籠換鳥”是成功的。如南山區(qū)和蛇口工業(yè)區(qū)從過去主要是“三來一補”的企業(yè)，現(xiàn)在已經(jīng)成為高新產(chǎn)業(yè)的聚集區(qū)，深圳也從加工制造主導轉(zhuǎn)向科技創(chuàng)造引領的經(jīng)濟體系。
不過倪鵬飛亦強調(diào)，土地成本的上漲，不僅淘汰了部分落后產(chǎn)能，也容易帶來另一個問題。“包括創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)也有被擠出的跡象，特別值得重視加以解決。”
深圳周邊的東莞、惠州等地成為這些企業(yè)的落腳之地。多位在這段時間將工廠搬離深圳的企業(yè)主告訴南方周末記者，外遷是主動又是被動的，隨著深圳樓價、廠租的持續(xù)攀升，生產(chǎn)成本大幅提高，不少企業(yè)是主動選擇搬離。
深圳市政府在2019年向人大常委會提交的《深圳市2018年中小企業(yè)發(fā)展情況的專項工作報告》中也指出，2016-2018年間，深圳中小企業(yè)外遷的趨勢有所加速，且遷出企業(yè)的規(guī)模也有所加大。
這三年外遷企業(yè)里面，電子信息行業(yè)占比接近四成。可見，外遷的不僅僅是低附加值的產(chǎn)業(yè)，還有電子信息等深圳傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。
甚至連華為這樣的龍頭企業(yè)都部分搬走了，還引發(fā)了其各大供應鏈跟隨外遷。自華為終端部門在2018年正式搬遷至東莞松山湖后，華為供應商軟通動力、華勤通訊，華為軟件服務商中軟國際、易寶軟件也陸續(xù)宣布在東莞加大布局。
廣東省社科院區(qū)域與企業(yè)競爭力研究中心主任丁力對南方周末記者表示，當前深圳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化，第二產(chǎn)業(yè)的GDP占比已經(jīng)連年下降，朝第三產(chǎn)業(yè)服務業(yè)走去，但是深圳仍需要強大的制造業(yè)。參考香港的前車之鑒，一旦離開了制造業(yè)的支撐，城市的創(chuàng)新發(fā)展也會容易面臨“空心化”的危險。
“飛地”模式
飛地模式，是深圳最新實踐的一次創(chuàng)新。
早在2008年，廣東省就提出“騰籠換鳥”的“雙轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略”，意在將珠三角勞動密集型產(chǎn)業(yè)向東西兩翼、粵北山區(qū)轉(zhuǎn)移。深圳(汕尾)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園應運而生。該園位于汕尾海豐縣鵝埠鎮(zhèn)，規(guī)劃面積為13.08平方公里，最初就是為了與深圳搭配成“前店后廠”的模式，承接從深圳出走的制造業(yè)產(chǎn)能。
2011年，經(jīng)廣東省政府協(xié)調(diào)，深圳、汕尾兩市將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園升級擴大為“深汕特別合作區(qū)”，面積擴大為468.3平方公里，約為1/5個深圳大小?？捎媒ㄔO用地為135平方公里，接近深圳福田、羅湖兩個區(qū)的面積。
按照當時的規(guī)定，深圳、汕尾兩市共同管理合作區(qū)，其中深圳主導經(jīng)濟管理和建設，汕尾負責征地拆遷和社會事務。
丁力告訴南方周末記者，事實上，深汕合作區(qū)最早的成立，也有廣東省社科院的參與，是他們向汕尾市領導提議，促成了兩地的合作。“省里的初衷是希望引導深圳帶動汕尾的經(jīng)濟發(fā)展，帶有一點扶貧性質(zhì)。”
不過，在深汕合作區(qū)早期，兩地政府之間如何劃分責任利益還相當模糊，對于合作區(qū)的投入有限，該區(qū)域的發(fā)展也一度進展緩慢。
“就像深圳在這場跟汕尾的戀愛中沒有動真情。”丁力表示，深圳自然是需要土地的，但是比起和深圳市中心相距約100公里、中間還隔著惠州的汕尾，深圳更傾心于東莞和惠州的土地。
為了解決這個問題，2017年9月，廣東省發(fā)布《關于深汕特別合作區(qū)體制機制調(diào)整方案的批復》，強調(diào)深圳要強化對合作區(qū)的支持，按照“10+1”(深圳10個區(qū)+深汕合作區(qū))模式，將合作區(qū)打造成為深圳主導的經(jīng)濟功能區(qū)。
“飛地”模式也是從這時候才正式成型。2018年“深圳市深汕特別合作區(qū)”正式掛牌，無論是政府投資項目、土地利用規(guī)劃等，都交由深圳全面主導。
《深圳市2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，深汕特別合作區(qū)數(shù)據(jù)已經(jīng)被計入深圳GDP中去，雖然僅占全市GDP的0.21%，但是增長率為17.9%，排名第一。
根據(jù)深汕特別合作區(qū)相關負責人提供給南方周末記者的資料，截至目前，深汕特別合作區(qū)供地產(chǎn)業(yè)項目達83個，其中76個來自深圳，預計全部投產(chǎn)后年產(chǎn)值達693億元，將提供3.6萬個就業(yè)崗位。預計到2035年，合作區(qū)規(guī)劃人口將達到150萬，接近現(xiàn)在深圳南山區(qū)的常住人口規(guī)模。
2019年，《河源日報》發(fā)文指出，河源市正式啟動《河源市支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)實施方案》編制工作，其中將重點謀劃“深河特別合作區(qū)”，對標“深汕特別合作區(qū)”。不過具體何時落實，至今仍然沒有下文。
丁力認為，深汕合作區(qū)在近兩來才開始真正運轉(zhuǎn)發(fā)展，飛地模式是否成功，還不能下結(jié)論。放眼特區(qū)的未來，比起怎樣擴容擴權，深圳還是應該更關注如何走集約型高質(zhì)量發(fā)展道路。
記者 盧寶宜 南方周末實習生 劉逸彤