近些年大規(guī)模減稅降費(fèi)成效逐步顯現(xiàn)，但一些政策設(shè)計(jì)或執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，仍值得高度關(guān)注。

近日，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院披露了2019“降成本”減稅降費(fèi)政策評(píng)估報(bào)告，認(rèn)為減稅降費(fèi)效果已經(jīng)顯現(xiàn)，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，助力就業(yè)穩(wěn)定，有力促進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，鞏固消費(fèi)基礎(chǔ)性地位，優(yōu)化內(nèi)需結(jié)構(gòu)，營(yíng)商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，保障宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

與此同時(shí)，財(cái)科院實(shí)地調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了減稅降費(fèi)一些問題，一類是政策執(zhí)行中企業(yè)遇到的問題，比如增值稅稅率大幅降低，但存在減稅傳導(dǎo)機(jī)制不暢，一些企業(yè)受上下游企業(yè)擠壓，利潤(rùn)下降。一類是政策設(shè)計(jì)仍需要完善，比如一些企業(yè)反映研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策，仍存在研發(fā)活動(dòng)難以認(rèn)定、費(fèi)用難以歸集等問題，影響政策實(shí)施效果。另一類是大規(guī)模減稅降費(fèi)對(duì)一些地方財(cái)政收入沖擊過大，收支平衡越來越難，地方財(cái)政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。

第一財(cái)經(jīng)記者注意到，不少問題已經(jīng)引起了國(guó)務(wù)院重視，財(cái)稅部門也已經(jīng)采取行動(dòng)，進(jìn)一步完善相關(guān)政策，確保減稅降費(fèi)政策不折不扣落地。

減稅博弈傳導(dǎo)不暢待解

近些年減稅降費(fèi)政策中，增值稅減稅一直是“主菜”，僅今年增值稅深化改革減稅新政預(yù)計(jì)減稅達(dá)到1萬億元。

今年制造業(yè)等增值稅稅率從16%大幅降至13%，交通運(yùn)輸業(yè)等10%稅率降至9%，第一財(cái)經(jīng)記者實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，增值稅大幅減稅帶來上下游企業(yè)減稅博弈，大部分制造業(yè)企業(yè)增值稅稅負(fù)明顯降低，與此同時(shí)也存在少數(shù)弱勢(shì)企業(yè)受上下游企業(yè)擠壓，利潤(rùn)下降。

此次財(cái)科院調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，增值稅稅率降低后，處于產(chǎn)業(yè)鏈中間環(huán)節(jié)的一些制造業(yè)企業(yè)，受上下游企業(yè)兩頭擠壓，增值稅稅負(fù)雖略有下降，但企業(yè)成本上升，銷售毛利下降。企業(yè)并沒獲得增值稅降低增值稅稅率的好處。

以生產(chǎn)工業(yè)和民用高性能電加熱器的某企業(yè)為例，在制造業(yè)企業(yè)增值稅率下調(diào)為 13%后，由于該企業(yè)下游的客戶均比較強(qiáng)勢(shì)，新稅率執(zhí)行后，基本都要求上游配套供應(yīng)商，將增值稅下降的 3%價(jià)值下調(diào)產(chǎn)品單價(jià)讓給他們。而上游一些主要原材料供應(yīng)商也較強(qiáng)勢(shì)，并沒有因此而下調(diào)材料價(jià)格 3%。綜合來看，由于客戶要求價(jià)格下降 3%，而上游主要原材料沒有下降，直接導(dǎo)致該企業(yè)實(shí)際利潤(rùn)率的下降。

事實(shí)上這一現(xiàn)象已經(jīng)引起了國(guó)務(wù)院高度重視。

5月，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開減稅降費(fèi)專題座談會(huì)時(shí)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，防止一些企業(yè)違背合同強(qiáng)制要求上游企業(yè)降低價(jià)格。

6月，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理韓正在北京市調(diào)研企業(yè)減稅降費(fèi)情況時(shí)要求，暢通減稅紅利傳導(dǎo)機(jī)制，加大對(duì)違規(guī)行為的監(jiān)管力度，讓上中下游企業(yè)都得到實(shí)惠、提高競(jìng)爭(zhēng)力，讓最終端的消費(fèi)者受益。

財(cái)科院公共收入中心主任張學(xué)誕認(rèn)為，稅收政策作用的發(fā)揮，在很大 程度上依賴于價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)機(jī)制作為傳導(dǎo)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。特別是增值稅作為流轉(zhuǎn)稅的轉(zhuǎn)嫁特點(diǎn)，其對(duì)企業(yè)的減負(fù)效應(yīng)會(huì)受到上下游企業(yè)定價(jià)變動(dòng)的擠壓等，企業(yè)要同時(shí)關(guān)注增值稅銷售端降價(jià)壓力和購進(jìn)端的博弈能力的變化。

他建議，當(dāng)前在增值稅降低稅率的政策執(zhí)行中，需要注意優(yōu)化執(zhí)行機(jī)制，理順價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，可考慮由稅務(wù)部門聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)督等相關(guān)部門對(duì)企業(yè)定價(jià)行為進(jìn)行引導(dǎo)，杜絕部分企業(yè)濫用壟斷地位過度攫取減稅紅利，促使減稅收益全產(chǎn)業(yè)鏈共享。

研發(fā)加計(jì)扣除政策待完善

為了鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，加大研發(fā)投入，近些年研發(fā)加計(jì)扣除政策力度進(jìn)一步加大，政策不斷完善。比如，去年研發(fā)加計(jì)扣除比例提至75%，新增減稅878億元，企業(yè)研發(fā)投入力度進(jìn)一步加大。

不過此次財(cái)科院實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除也存在一些問題。比如，研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策的管理由稅務(wù)部門實(shí)施。但稅務(wù)機(jī)構(gòu)因缺乏 研發(fā)領(lǐng)域的專家，難以準(zhǔn)確認(rèn)定企業(yè)的研發(fā)活動(dòng)。另外，準(zhǔn)確核算和歸集研發(fā)費(fèi) 用，是企業(yè)享受加計(jì)扣除政策的前提條件。在實(shí)際執(zhí)行中，對(duì)于一些尚未設(shè)立專門研發(fā)機(jī)構(gòu)或者研發(fā)機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)，根據(jù)相關(guān)要求，對(duì)能夠分開核算，屬于研發(fā)性質(zhì)的費(fèi)用支出也可以加計(jì)扣除。但劃分是否合理、準(zhǔn)確，征納雙方都難以確定。此外，委托研發(fā)費(fèi)用真實(shí)性難以核實(shí)。這影響了政策實(shí)施效果。

事實(shí)上，為了解決研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策落實(shí)過程中存在的問題，稅務(wù)總局2017年11月發(fā)文，聚焦研發(fā)費(fèi)用歸集范圍，完善和明確了部分研發(fā)費(fèi)用掌握口徑。

今年5月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在確定發(fā)揮企業(yè)主體作用提高創(chuàng)新能力的舉措中，重點(diǎn)提及了完善以研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除為主的稅收優(yōu)惠政策，來支持企業(yè)增加研發(fā)投入。最近國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出，研究對(duì)制造業(yè)重點(diǎn)行業(yè)加大研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者分析，這意味著研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策將進(jìn)一步完善。先進(jìn)制造業(yè)等行業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例有望從目前75%提至90%左右。這將進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展后勁

財(cái)科院調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，有些減稅政策如加速折舊等是有利于高質(zhì)量發(fā)展，但部分企業(yè)可能

會(huì)因減稅數(shù)額很小且享受減稅的財(cái)務(wù)成本增加等問題，因而缺乏參與熱情。財(cái)科院建議，相關(guān)部門也不應(yīng)強(qiáng)求涉企減稅降費(fèi)政策能夠100%地落實(shí)到位，應(yīng)給予企業(yè)在減稅降費(fèi)政策上的選擇權(quán)，允許企業(yè)選擇性地不享受某些減稅降費(fèi)政策。

警惕地方財(cái)政不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)

今年2萬億元減稅降費(fèi)中，有學(xué)者估算地方財(cái)政要承擔(dān)約1.2萬億元的減收，這對(duì)地方財(cái)政收入沖擊較大。

財(cái)科院報(bào)告認(rèn)為，更大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策能否切實(shí)落地，核心問題在于如何彌補(bǔ)因大規(guī)模減稅降費(fèi)造成的財(cái)政收支缺口，保證財(cái)政特別是地方政府財(cái)政的可持續(xù)性。

對(duì)于地方政府來說，如果在外部因素影響下，經(jīng)濟(jì)提振效果不佳，那么減稅降費(fèi)帶來的收入下降會(huì)對(duì)其造成嚴(yán)重的財(cái)政收支壓力。特別是近年來一些地方政府陸續(xù)進(jìn)入還債高峰期，高企的還債壓力將進(jìn)一步惡化地方政府的財(cái)務(wù)狀況。

以某自治區(qū)為例，2019 年以來，全區(qū)地方級(jí)稅收收入持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，上半年，財(cái)政收入保持正增長(zhǎng)，并完成序時(shí)進(jìn)度收入目標(biāo)，全依靠非稅收入支撐，2019 年 1-6 月非稅收入占一般公共預(yù)算 收入 41%，在全國(guó)各省中占比最高。隨著減稅政策深化，降費(fèi)政策疊加施效，稅收收 入將進(jìn)一步減少傳導(dǎo)至非稅收入的壓力將進(jìn)一步加大，且前期非稅收入 中一次性因素較多，不具可持續(xù)性，非稅收入増長(zhǎng)空間十分有限。部分市縣“三保”支出將出現(xiàn)缺口。

財(cái)科院分析，在當(dāng)前背景下需要警惕地方政府兩種不當(dāng)做法。一種是在減稅降費(fèi)的同時(shí)，地方通過過度強(qiáng)化稅收征管和稽查，甚至收過頭稅，或者巧設(shè)名目亂收費(fèi)，來變相增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。另一種是地方通過違規(guī)舉債或變相融資來避免財(cái)政收支失衡，但卻會(huì)給未來的地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政埋下更大的隱患。

為了支持地方減稅降費(fèi)，中央和地方采取了不少做法。

財(cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)郝磊表示，今年財(cái)政部加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度，督促地方壓減一般性支出，指導(dǎo)地方多渠道籌集資金彌補(bǔ)減收，要求地方兜牢基層“三保”底線，來確保財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)不出問題。

第一財(cái)經(jīng)記者了解到，今年中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于做好當(dāng)前財(cái)政收支預(yù)算管理 支持落實(shí)減稅降費(fèi)政策的通知》，要求各地堅(jiān)決推動(dòng)減稅降費(fèi)政策不折不扣落地，同時(shí)多渠道開源彌補(bǔ)減收，過“緊日子”壓減一般性支出，硬化預(yù)算支出約束，提高財(cái)政資金使用效率，做好預(yù)算調(diào)整，確保財(cái)政收支平衡。

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，目的正是穩(wěn)定當(dāng)前收入分配總體格局下，緩解地方財(cái)政運(yùn)行困難，支持地方政府落實(shí)減稅降費(fèi)政策。