近日，民政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家衛(wèi)生健康委、應急管理部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合召開電視電話會議，部署2020年全國養(yǎng)老院服務質量建設專項行動工作。

“進一步補齊農(nóng)村養(yǎng)老短板”，成為今年的五項重點工作之一，具體包括“繼續(xù)推進敬老院法人登記工作，有序推進生活不能自理并有集中供養(yǎng)需求特困人員應養(yǎng)盡養(yǎng)”等。

接受《法制日報》記者采訪的專家認為，與城市相比，農(nóng)村養(yǎng)老服務存在先天不足，成為我國養(yǎng)老服務領域的短板，政府在補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務短板方面亟須發(fā)揮兜住底線和撬動政策的作用，解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務難題。

設備資金支持有限

制約養(yǎng)老機構發(fā)展

住在家里屬于“空巢老人”，村里也沒有養(yǎng)老院，跟已經(jīng)扎根北京的子女們商量后，今年70多歲的耿女士和老伴決定離開老家，和孩子一起生活。

耿女士向《法制日報》記者介紹說，她家位于河北省滄州市的一個小村莊，村里老年人一般情況下住在自己家里，只要能干活就堅持種田、打零工，再加上子女給的錢，日子還算過得去。

“村里沒有養(yǎng)老院，最近的養(yǎng)老院也在市里，之前村里有一個盲人，沒兒沒女，村里就把他送到養(yǎng)老院去了。”耿女士說。

像耿女士這樣的農(nóng)村老年人并不在少數(shù)。

國家統(tǒng)計局今年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2019年末，我國城鎮(zhèn)常住人口84843萬人，鄉(xiāng)村常住人口55162萬人。2019年末，我國60周歲及以上人口達到25388萬人。

其中，農(nóng)村老年人口占相當大的比例。

然而，我國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務設施的數(shù)量卻與此并不匹配。

設施不足成為農(nóng)村社會養(yǎng)老的一個短板。

民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2018年9月，全國共有農(nóng)村供養(yǎng)服務機構19255所，已辦理法人登記的農(nóng)村供養(yǎng)服務機構14680所，共有床位155萬張，工作人員13.8萬名。

今年5月13日，民政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家衛(wèi)生健康委、應急管理部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合召開電視電話會議，部署2020年全國養(yǎng)老院服務質量建設專項行動工作。

今年的重點工作之一是進一步補齊農(nóng)村養(yǎng)老短板，繼續(xù)推進敬老院法人登記工作，有序推進生活不能自理并有集中供養(yǎng)需求特困人員應養(yǎng)盡養(yǎng)。

中國社會保障學會秘書長、中國人民大學副教授魯全在接受《法制日報》記者采訪時稱，農(nóng)村的經(jīng)濟基礎比較薄弱，同時，伴隨著中國快速的城鎮(zhèn)化進程，大量農(nóng)村剩余勞動力進入城市，給農(nóng)村的傳統(tǒng)家庭結構帶來挑戰(zhàn)，之前普遍存在的“大家庭”只剩下“一老一小”。

此外，在魯全看來，農(nóng)村老年人的觀念相對保守，入住養(yǎng)老機構的意愿不強，而其支付能力也有限，這反過來也制約了社會養(yǎng)老機構在農(nóng)村的發(fā)展。

政策方向已經(jīng)確定

缺乏具體制度保障

黨的十八大以來，中央高度重視養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，其中包括農(nóng)村養(yǎng)老服務。

2013年1月，《中共中央　國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》發(fā)布，其中提出，“完善農(nóng)村優(yōu)撫制度，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系建設”。在次年發(fā)布的中央“一號文件”中，“加快構建農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系”再次得以強調。

2017年2月，國務院印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》，其中專門提到加強農(nóng)村養(yǎng)老服務，“通過鄰里互助、親友相助、志愿服務等模式和舉辦農(nóng)村幸福院、養(yǎng)老大院等方式，大力發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老服務”。

2018年2月，《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》發(fā)布，中央的提法明確為“構建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務模式”。

今年2月，《中共中央 國務院關于抓好“三農(nóng)”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》發(fā)布，“發(fā)展農(nóng)村互助式養(yǎng)老，多形式建設日間照料中心，改善失能老年人和重度殘疾人護理服務”被寫入其中。

“發(fā)展農(nóng)村互助式養(yǎng)老”成為農(nóng)村養(yǎng)老服務新模式。

這種新型養(yǎng)老模式的特點在于，發(fā)揮村民自治組織、社會組織、市場等多元組織力量，將以居住在自己家中的(準)老年人為主的各類農(nóng)村人力資源有序組織動員起來作為主要行動力量，通過多種形式進行資金互助、服務互助、文化互助。

但值得注意的是，目前不少地方政府尚未出臺相關法規(guī)政策明確農(nóng)村互助養(yǎng)老的財政資金支持、醫(yī)養(yǎng)結合、責任劃分等保障制度，農(nóng)村互助養(yǎng)老仍缺乏操作化指導，農(nóng)村地區(qū)仍存在養(yǎng)老服務短板問題。

北京市社會科學院研究員、北京城市管理研究基地主任譚日輝告訴《法制日報》記者，其原因在于，供需不匹配、資金的可持續(xù)供給機制及管理體系不完善、相關制度不健全、政策支持力度不足等。

兜住底線撬動政策

解決養(yǎng)老服務難題

一個隨之而來的疑問是，政府應該在補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務短板方面扮演怎樣的角色?

“總體而言，政府要發(fā)揮兜住底線和撬動政策的作用。”魯全認為。

魯全解釋說，所謂兜住底線，就是政府對農(nóng)村的貧困老人、失能老人等特殊老人直接承擔責任，通過集中供養(yǎng)等方式為其提供服務;所謂撬動政策，是指政府通過出臺稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、財政優(yōu)惠等方面的政策，鼓勵社會力量彌補農(nóng)村養(yǎng)老服務的不足。

“具體的支持包括幾個方面：資金的支持，通過直接資助或者間接資助(免稅)等方式鼓勵社會力量提供服務。場地等硬件的支持，政府可以出臺有關集體用地方面的措施，將具備相關條件的場地轉化為養(yǎng)老用地，為農(nóng)村養(yǎng)老機構改善基本設備條件等。政府還可以提供人力支持的政策，養(yǎng)老服務的關鍵在人，要把農(nóng)村養(yǎng)老服務與新農(nóng)村建設結合起來，調動中老年返鄉(xiāng)農(nóng)民工等群體的力量，充實養(yǎng)老服務人員隊伍。”魯全說。

在魯全看來，政府可對發(fā)展農(nóng)村互助式養(yǎng)老提供政策指引。在登記注冊方面，給予民辦養(yǎng)老機構更加寬松的環(huán)境;可以與民辦養(yǎng)老機構進行合作，支持其發(fā)展;通過制定行業(yè)標準等方式促進民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展;給予民辦養(yǎng)老機構在稅收、土地等方面更多的優(yōu)惠政策等。

譚日輝認為，政府在補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務短板方面，還應該提升農(nóng)村養(yǎng)老經(jīng)濟保障水平，優(yōu)化個人養(yǎng)老金賬戶、開發(fā)土地養(yǎng)老金。逐步建立針對經(jīng)濟困難高齡、失能等老年人的補貼制度，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展適時提高標準和范圍，提升農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。建設、完善農(nóng)村養(yǎng)老設施，由政府無償或低償提供服務設施，給予開辦支持，委托社會力量管理運營。

魯全提醒，當前一個亟須重視的問題是，無論農(nóng)村的養(yǎng)老服務機構還是醫(yī)療機構，總體服務水平都比較有限。

在魯全看來，醫(yī)養(yǎng)結合是供給側的改革，醫(yī)養(yǎng)結合的關鍵是不同類型服務人員的結合，而老齡化與城鎮(zhèn)化使得目前農(nóng)村地區(qū)缺少相關行業(yè)的專業(yè)人員。

魯全建議，要解決這一問題，政府一方面應發(fā)揮中老年進城務工人員尤其是在城市從事過養(yǎng)老服務的人員的積極性;另一方面，按照農(nóng)村老年人的分布狀況合理配置養(yǎng)老服務資源，以實現(xiàn)資源的高效利用。

受訪專家認為，相關政府部門還要做好農(nóng)村互助式養(yǎng)老頂層設計，確立農(nóng)村互助養(yǎng)老在社會保障體系中的地位和作用。加強農(nóng)村互助養(yǎng)老的管理機制建設，以實現(xiàn)農(nóng)村互助養(yǎng)老的常規(guī)化、制度化管理。見習記者 劉紫薇 記者 陳磊